让农村土地承包经营权流转好

发布者:姚健        发布时间:2009年6月11日

    近年来，随着全面废止农业税和现代农业建设的整体推进以及农业劳动力市场的变化，农村土地承包经营权的流转呈快速发展趋势，流转的数量和规模逐步增长，流转的形式变成以转包和出租为主，流转的对象从农户对农户拓展到企业、农民专业合作组织、专业大户，由于流转的区域与经济发展状况和劳动力输出状况密切相关，所以，上海、浙江、江苏、黑龙江、重庆成为当前农村土地承包经营权流转最活跃的地方。据农业部统计，截至2008年底，全国农村土地承包经营权流转面积1.09亿亩，占家庭承包耕地面积的8.8%。而到目前，这些省市农村土地承包经营权流转面积占家庭承包耕地面积的比例远远高于全国平均水平，上海60%，浙江28.7%，江苏19.2%，黑龙江18.1%，重庆17.8%。
　　面对快速发展的形势，如何正确引导农村土地承包经营权的流转，维护农民的土地承包经营权与经营利益，保持农村土地承包经营权流转的合法有序推进，成为各地各级政府制度创新的一个重要领域。就当前土地承包经营权流转面积较大的地区看，普遍通过政策扶持，搭建市场平台，培育经营主体，加强管理服务等措施，推动了土地承包经营权的规范有序流转。
    1 政府引导扶持
    一些地方采取补贴承包农户的方式、有的地方采取对业主实行规模经营奖励补贴的方式引导农民流转承包地。今年2月，上海市委九届七次全会明确将稳定完善农村基本经营制度和深化农村集体产权制度改革列为推进农村改革发展两项重要制度。市政府先后或即将下发《关于本市扶持农民专业合作社发展若干政策的意见》、《关于进一步稳定完善农村土地承包关系建立健全土地承包经营权流转市场的指导意见》以及《关于本市推进农村集体产权制度改革工作的指导意见》等文件。各区县制定出台具体实施意见，积极开展试点。江苏省下发了《财政扶持农村土地流转实施意见》，建立土地流转奖补机制；在13个乡镇建立农村土地流转有形市场建设试点，在11个县开展农村土地承包与流转档案资料的信息化管理试点。
　　浙江省各级政府适时出台政策，引导农民坚持依法、自愿、有偿原则，积极推进土地承包经营权市场化流转。一是利用经济手段引导农户流转出承包土地，各类经营主体接包流转土地，政府对流出农户给予一定的经济奖励，对接包主体给予项目支持。二是提倡多种形式流转土地，在转包、租赁、转让、互换基础上，制定《农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》，开展股份合作流转。三是坚持有形市场和无形市场结合建立土地承包经营权流转市场，计划全面建立县、乡镇、村三级土地流转公益性中介服务组织，流转双方签订全省统一的流转合同，健全以稻谷实物折价为主要形式的土地流转价格形成机制。到2009年3月底，全省土地流转总面积已达567.03万亩，占承包耕地总面积的28.7%，计划到2012年，全省土地流转率达到35%。
　　黑龙江省各市、县近年来在农村土地承包经营权流转上都进行了积极有益的探索和尝试。省农委于3月25日召开了土地流转座谈会，推出了一些市、县好的经验和做法。齐齐哈尔市出台了《关于促进全市农村土地适度规模经营的意见》，黑河等市、县也出台了促进和规范土地承包经营权流转的意见。克山县对于土地流转整乡推进的，奖励乡政府资金40万元，对于土地流转整村推进的，奖励村集体30万元。通过政策调节和资金投入，使土地流转步伐加快。目前，黑龙江省《关于进一步做好农村土地承包经营权流转发展适度规模经营工作的意见》正在广泛征求意见，将用省政府文件形式下发。
    2 建立流转市场
    各地探索设立流转中心、交易所、有形市场等多种形式建立健全土地承包经营权流转市场。上海选择金山漕泾、奉贤庄行等4镇，先行开展建立健全农村土地承包经营权流转市场试点工作。依托乡镇农经部门，建立以乡镇为单位的土地承包经营权流转管理服务中心，具体承担提供流转信息、开展政策咨询与价格评估、指导合同签订以及从事服务和调解纠纷等职能，逐步做到流转价格由市场发现，由市场决定。上海拟在现有4个试点的基础上，今年再选择10个镇进行扩大试点。在硬件方面，重点建设乡镇农村土地承包经营权流转管理服务中心。中心一般有100平方米左右的服务大厅，内设信息联络、政策咨询与价格评估以及流转受理和合同登记备案三个服务窗口和一个纠纷调解室，配置流转信息大屏幕电子显示屏、触摸屏多媒体查询终端等服务设施。在软件方面，着力把好四个关口："准入关"，对供求双方流转信息，特别是流入方农业经营能力以及经营项目等，组织专人审查，符合规定的允许进行流转；"价格关"，坚持流转价格按市场规则协商确定，但一般不低于当地前3年耕地每亩年均经营净收入；"签订关"，实行全市统一的土地流转合同格式文本，明确双方权利和义务；"归档关"。实行以村立卷，专柜存放，专人管理。在具体运行上，服务中心原则上实行"八个统一"，即统一中心名称、统一工作职能、统一场所要求、统一窗口设置、统一信息软件、统一设备配置、统一工作制度和文本格式、统一标识设计。管理服务中心可与现有的乡镇会计委托代理记账中心（乡镇社区事务受理中心）等合署办公，其设施装备和正常运行等经费应纳入财政预算，严禁向进场流转的农户收取费用。
　　黑龙江省的克山、依安等县建立了县、乡、村三级流转服务组织。县里成立了土地流转办公室，乡（镇）设立了土地流转服务中心，在村一级设立了土地流转服务站。富锦等市(县)率先建立了统一、规范的"一站式"服务大厅。在大厅设立了电子显示屏和触摸屏，将出让方和受让方供求土地的坐落、面积、价格、流转的方式、期限等资料在土地流转大屏幕显示屏上发布。并将符合双方土地流转条件的信息及时通知转出方和受让方，指导流转双方签订土地流转合同，并予以鉴证。截至2008年末，全省乡级建立流转服务组织数602个，占总数的68%；村级建立流转服务组织数5018个，占总数的56%。
    3 加强仲裁服务
    农业部于2005年制定了《农村土地承包经营权流转管理办法》，各地逐步建立健全了以流转合同制和备案制为重点的流转管理制度。各地积极开展政策咨询、流转中介、价格评估、纠纷调处等服务，27个省（区、市）还开展了土地承包纠纷仲裁试点。江苏省全省累计开展省、市两级仲裁试点单位达48家。同时，认真做好农民"涉土"信访接待处理工作和政风热线的督办工作，共收办涉土来信95多封、政风热线29件，接待涉土来访121多人次。江苏省加强了对已成立农村土地承包纠纷仲裁委员会的业务指导工作，提高仲裁委的接案率和仲裁工作效率。通过加强培训与业务指导，形成县仲裁、镇村调解的土地承包纠纷调处机制。计划新增10个县农村土地承包纠纷仲裁试点。同时，强化土地承包档案信息化管理。结合农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作，依托农村土地流转信息平台，强化土地管理信息系统建设，计划新增10个县级农村土地承包档案资料的信息化管理试点。
　　上海奉贤区开展了农村土地承包纠纷仲裁试点工作。推进建立健全民间协商、乡村调解、区县仲裁、司法保障相结合的调处机制。2008年，累计受理农村土地承包经营纠纷案件47件，其中仲裁立案8件；到去年底，已调解、仲裁纠纷41件，占受理案件的87%，其中仲裁裁决4件。去年未调处的6个案件，今年初，已先后调处解决。今年，上海在总结奉贤区土地承包纠纷仲裁试点成功经验基础上，选择金山、青浦、崇明等农业比重较大的区县，组织开展农村土地承包经营纠纷仲裁扩大试点。在区县，建立土地承包经营纠纷仲裁机构，开展农村土地承包经营纠纷仲裁工作；在乡镇，依托农村经营管理部门，成立农村土地承包经营纠纷调解机构，调解解决农村土地承包经营纠纷。
　　重庆在10个区县开展了仲裁试点工作。通过建立机构、完善政策、制定规范，搞好仲裁员管理以及简易仲裁庭建设，及时化解承包纠纷。有18个区县建立了32个农村土地承包经营纠纷仲裁委员会。全市采取协商、调解、仲裁和诉讼等多种形式，及时化解土地流转过程中出现的矛盾纠纷。全年化解矛盾纠纷6607件，其中仲裁解决223件，法院判决78件。
    4 培育经营主体
    在稳定家庭承包经营的基础上，各地积极培育专业户、家庭农场、农民专业合作组织等规模经营主体，发展多种形式的适度规模经营。浙江省人大常委会2007年9月修订通过了《浙江省村经济合作社组织条例》，明确规定村经济合作社依法代表全体社员行使村集体财产所有权。去年，全省开展了以有治理组织、有规章制度、有合法证书、有印章牌匾、有社务档案等的"十有"建设活动。目前，全省村经济合作社平均为每村提供9.62万元的运转经费和4万元的村公益事业开支，承担了60%以上的村公益性项目投入。为全面贯彻落实《农民专业合作社法》和《浙江省农民专业合作社条例》，全省分层推进农民专业合作社发展壮大。一是社会力量牵头"建"。截至2008年底，全省农民专业合作社达到9254个，入社农户44.2万户，带动农户354万户，全省35.6%农户受益于农民专业合作社。二是市县强化规范"管"。目前，全省经市、县级农业部门认定的规范化合作社3488个，占总数的37.7％，农民专业合作社的发展质量进一步提高。全省有55个市、县成立了农民专业合作社联合会。三是省级重点扶持"优"。目前已建成省级示范性合作社323家，今年将扩大到500多家。四是面上强调多样"用"。全省已全面利用合作社开展农民培训，推进测土配方施肥、农机统一作业、病虫害统防统治，一些地方利用合作社建生猪屠宰场，开展沼气工程后续服务等。
　　重庆市坚持以"做好农村土地管理、发展专业合作组织"为重点，探索创新，培育亮点。结合主导产业，积极培育合作组织。合作组织发展总体情况较好。呈现出领办主体多元化、合作范围逐步扩大、合作层次不断提升、运行机制逐步规范的良好趋势。2008年，全市有农民专业合作组织4286个，其中农民专业合作社3785个，登记的有3165个。合作组织成员数103.86万户，合作社成员数86.93万户，分别占农户总数14.54%和12.3%。合作社的作用不断彰显。合作社基地规模化、生产标准化、产品商品化、品质优良化得到进一步发展，已有218个注册商标，86个"三品"认证，2个市级名牌农产品。合作社发展的政策环境不断优化。2008年12月，市政府出台《关于促进农民专业合作社持续健康发展的意见》，市人大将《重庆市实施〈农民专业合作社法〉办法》列入立法计划。市农委采取"1+X"的模式，与税务工商等相关部门联合出台税收、登记等方面的优惠政策。 
                                      作者：孙鲁威

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